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中國新修《海上交通安全法》所隱含的海洋維權與大國博奕訊息

黃宗鼎 2021年05月25日 07:00:00

繼2021年1月通過《海警法》後，北京又於4月29日通過同樣牽涉中國海洋事務的《中華人民共和國海上交通安全法》修訂草案。施行自1984年1月的《海上交通安全法》，原有53條，經2016年暨本次修訂完成後，該法已增至122條，且囊括了優化海上交通條件、規範海上交通行為、規範行政執法行為，以及完善海上搜救機制等內涵。按中國官方宣稱，此次修訂建立健全了與海上運輸新形勢相適應的安全監管法律制度體系，並首次將船員權益保障寫入國內法律，據以回應新冠肺炎疫情發生以來，防控船舶疫情的海上交通安全需求。

惟就新修《海上交通安全法》之特定法條內容及其公布之時間點來看，實隱含著與海洋維權及大國博弈攸關的重大訊息。藉由該法之背書，北京勢可進一步升級相關海事衝突，加大壓制主要國家軍艦於中國周邊海域之活動，而所謂的《海上交通安全法》，反倒可能成為區域危安因素。

修訂《海上交通安全法》透露中國海洋維權的企圖與困境

乍看修訂草案第六條（國家依法保障船員的勞動安全和職業健康，維護船員的合法權益），以及第十六條（應當建立健全船員境外突發事件預警和應急處置機制，制定船員境外突發事件應急預案）之規定，乃攸關中國籍船員人身安全與正當權益之設計，惟對照2019年《新時代的中國國防》白皮書關於新時代中國軍隊擔負任務之標的，亦即「有效維護海外中國公民、組織和機構的安全和正當權益」，以及「海上民兵」在中國海洋維權工作上角色愈見吃重之態勢來看，新修《海上交通安全法》所涉及的船員安全與權益規定，很難不淪為中國在未來用以對他國開展或威脅開展海上武裝衝突的藉詞與依據。

又此次修法，實有意使1984年版之《海上交通安全法》，得以對接1992年發布實施的《中華人民共和國領海及毗連區法》，從而強化對外籍船舶之管理。其主要是將《海上交通安全法》原版第十一條有關管制外籍非軍用及軍用船舶進入中國內水或領海之規定，增修為新法第五十三條的防制「非無害通過」權，據以符合《中華人民共和國領海及毗連區法》第八條關於中華人民共和國政府有權採取一切必要措施，以防止和制止對領海「非無害通過」之規定。

儘管如此，《海上交通安全法》修訂後之條文，仍可透露中國海洋維權「力有未逮」之端倪。如2017年中國國務院法制辦就《海上交通安全法（修訂草案徵求意見稿）》公開徵求意見《草案》之第五十三條規定有云：「外國籍潛水器通過中華人民共和國領海，應當在海面航行，懸掛船旗國國旗，並向海事管理機構報告」，此條規定在當時引發熱議，中國媒體甚至報導美國「防衛一號（Defense One）」網站有關「該草案通過後恐引起中美海上核對峙」的評論。

事實上，該條規定係引自《中華人民共和國領海及毗連區法》第七條，惟由此次修法未將之納入，而僅以第五十四條要求潛水器、核動力船舶等外國籍船舶，於中國領海進出時向海事管理機構報告之結果來看，顯示北京難以要求外國籍潛水器在其所有「管轄水域」內上浮展旗之現實性，尤其是在美軍動輒進入南海爭議島礁12海里範圍活動之情況下。若北京明文上揭規定，便只有再損中國海洋維權威信而已。

公布新修《海上交通安全法》有來自於大國博弈的外部因素

北京在此時公布修訂後之《海上交通安全法》，主要與美國及其他區域外國家頻繁進出南海，據以實踐該等國家之自由開放印太政策有關，而法國海軍在今年2月宣示將派遣兩棲攻擊艦「雷電」號（LHD Tonnerre）及護衛艦「舒可夫」號（Surcouf）赴印太地區執行為期三個月的「聖女貞德2021」（Jeanne d'Arc）任務，影響尤鉅。

原因是法國國防部當時所公布的「聖女貞德2021」尾段航路，即自越南海防港至日本佐世保港一段，竟穿越了中國海南島與廣東雷州半島之間的瓊州海峽，此著實令中國感到震驚。就北京而言，其已透過1958年《中華人民共和國政府關於領海的聲明》將瓊州海峽視為中國內海，一切外國籍軍用船舶不得通過，而一切外國籍非軍用船舶如需通過，必須按《外國籍非軍用船舶通過瓊州海峽管理規則》加以申請，換言之，瓊州海峽並非可供法國軍艦行使「過境通行權」的國際海峽，其充其量也僅是得供外國非軍用船舶行使「無害通過權」的領海海峽。

中國似應基於前述認知，在上揭法艦即將進入南海暨周邊海域展開演訓前夕，乃針對瓊州海峽西口發布為時一個月的航行警告，嗣又於4、5月接連發布相同的航行警告，言明將以北緯21-14.23度東經109-32.80度為核心，向外半徑5千米水域範圍內進行軍事訓練，禁止船舶進入。除了以此技術性方式阻擋法艦進入瓊州海峽，北京復於此間公告《海上交通安全法》之修正，宣示其「非無害通過」之裁量權利，據以防制外國軍艦慣性繞行中國近海、管轄島礁，進而以「過境通行權」或「自由航行權」穿越任何中國所主張之領海海峽。

※作者為國防安全研究院中共政軍與作戰概念所助理研究員。本文授權轉載，原文出處。

（本評析內容及建議，屬作者意見，不代表財團法人國防安全研究院立場）

#海上交通安全法 #海洋維權 #自由航行 #無害通過

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