一提到都更，多數人都會聯想到中央法律位階的「都市更新條例」（簡稱都更條例）。都更條例大抵上是原則性的規定，而地方政府依據授權所定的都更法規，則是趨於技術面與細節面。無需贅言，要進行都更，中央與地方之法規都須遵守。但令人意想不到的是，魔鬼就藏在細節裡，地方自訂之都更法規，有可能背離中央法律的意旨，搞得你莫名其妙流離失所。

 

台北市有個「獨步全國」的都更法規 註更多「台北市都市更新自治條例」第15條第2項。，於未經政府劃定應實施更新地區，須先申請「自劃更新單元」，經市政府審核通過後，才能進行下個「事業概要」或「事業計畫」之階段。然而，綜觀國內其他直轄市的作法 註更多「新北市都市更新單元劃定基準」第12條，「桃園市都市更新單元劃定基準」第9條，「台中市都市更新單元劃定基準」第5條，「台南市都市更新單元劃定基準」第3條，「高雄市都市更新自治條例」第6條。，無論都更基地是否位於政府劃定之更新地區，民眾自行劃定更新單元，係包含在事業概要或事業計畫階段，一併申請，並未成為獨立的程序。也就是說，除了台北市以外，國內各縣市都是在事業概要或事業計畫階段來確定更新單元的範圍。而北市的自劃更新單元程序，提前掀開了都更潘朵拉的盒子。

從形式上來看，台北市把劃定更新單元從事業概要程序中抽離出來，看似特別慎重，實則不然，反倒大開後門，留下違法大漏洞。怎麼說呢？我們就以台北市與新北市為例說明。假設小明名下有二間公寓，分別位在台北市與新北市，皆位於未經政府劃定應實施更新的地區，而同時有建商看上小明的房子，想劃進更新單元，申請都更。

在新北市，因為事業概要的申請就包括劃定更新單元的申請 註更多事業概要應表明的事項包括：更新單元範圍，申請人，現況分析，與都市計畫之關係，處理方式及其區段劃分，區內公共設施興修或改善構想，重建、整建或維護區段之建築規劃構想，預定實施方式，財務規劃構想，預定實施進度，申請獎勵項目及額度概估等，請見「都更條例施行細則」第10條。，現行的都更條例規定非常清楚，在申請前，建商必須先舉辦公聽會；申請時，必須先取得更新單元內土地及建物所有權之人數與面積皆達二分之一的同意才能遞件 註更多「都更條例」第22條第1項與第2項，「都更條例」第23條。。而新北市政府必須遴聘學者、專家、社會公正人士及相關機關代表，組成都更及爭議處理審議會「都更條例」第29條。，以合議制及公開方式辦理事業概要的審議。在審議會審議前，小明或任何人民、團體得以書面向主管機關提出意見，由其參考審議 註更多「都更條例」第22條第3項。；甚至審議會在審議時，小明或有關之人民、團體，還可列席陳述意見 註更多「都更條例施行細則」第16條。。若事業概要核准了，都更條例規定，主管機關不僅要公告，還須一一通知小明和更新單元內所有的土地、合法建物所有權人及他項權利人等 註更多「都更條例」第22條第4項。。

相對地，在台北市，於未經政府劃定應實施更新地區，因為劃定更新單元的程序與事業概要脫勾，所以相關程序如何運作轉由根據台北市的自訂法規來辦理 註更多「台北市都市更新自治條例」、「台北市自行劃定更新單元重建區段作業須知」、「台北市自行劃定重建更新單元召開更新單元範圍內說明會及相鄰土地協調會須知」、「台北市自行劃定更新單元內重建區段之建築物及地區環境狀況評估標準」、「台北市自行劃定更新單元重建區段空地過大基地認定基準」等。。在申請劃定前，建商不需召開公聽會，只需召開說明會 註更多「台北市自行劃定更新單元重建區段作業須知」第8條、「台北市自行劃定重建更新單元召開更新單元範圍內說明會及相鄰土地協調會須知」。即可。簡短的說明會中，建商所傳達的都更法令規定及程序，即便錯誤百出，也不會有都更處的官員或專家學者出來指正；即便把未來虛幻的想像蓋得天花亂墜，也不必負責。建商申請時，只需有單元內土地及合法建物所有權人一人即可提出申請 註更多「台北市自行劃定更新單元重建區段作業須知」第3條。，完全不需要事先努力與居民溝通以取得法定比率的同意書。雖然建商需調查所有權人參與更新的意願，但也僅止於此、聊備一格，到底要多少人表達有意願，北市府才會核准，根本沒個準。

市政府標準在哪無從得知

更嚴重的是，北市自劃更新單元申請案，竟無需經過審議會的公開審議 註更多「台北市都市更新自治條例」第15條第2項。另依「台北市自行劃定更新單元重建區段作業須知」第15條，北市府受理自劃更新單元申請案，其案情複雜或經都發局認有必要時，得將申請案提審議會討論。問題是，案情複雜或有無必要之認定，還是市政府內部說了算，標準在哪，無從得知。，只需市府內部核准即可。在這整個過程中，小明連建商要用哪一種實施方式都不清楚，面對的是一團不確定的餛飩，喔不，是混沌，他什麼都不明瞭，無從提出任何意見；即使他有意見，也沒有任何機會去向主管機關陳述；即便小明主動出擊，向市府提出書面意見，北市府也無義務將他的意見納入此案紀錄或納入參考。一旦申請案被核准，因為小明不是這個行政處分的申請人，北市府壓根不必通知他，除非小明天天上網查詢都更處的公告，否則他和鄰居們可能不會知道，自己的土地建物已被劃入更新單元。時間咻一下過去，等到建商申請事業概要或事業計畫被核准那時，小明和鄰居再來主張當初劃定更新單元的行政處分不合理或不合法，通常已過該行政救濟的時效。

簡言之，台北市 的自劃更新單元程序，只需一所有權人即可發動，沒有同意門檻之限制，亦無需公開的審議會審議 註更多在此不得不稱讚高雄市的進步立法，早在民國101年，「高雄市都市更新自治條例」第6條即規定，於未經政府劃定應實施更新之地區，自行劃定更新單元者，應經過都市更新及爭議處理審議會審議通過。，居民更無從適時向主管機關提出意見，事後也不會得到任何通知。換句話說，即便目前更新單元內只有一人同意都更，即便那一人的土地僅占更新範圍小小的比例，建商都可以利用該土地向外圈地，把別人家的土地建物劃進更新單元裡，自此開啟都更的第一道程序。

有些人會鼓吹小明，在劃定更新單元階段，建商的說明會只是約略講講都更雛形和調查意願而已，現在還不知道建商未來的規劃也沒關係，不要放棄以後住豪宅的機會；「參與更新意願書」上勾選有意願也不會有什麼損失，若事後不同意，等之後事業概要或事業計畫階段，整體輪廓較清楚，再來表達即可。殊不知，一旦小明的房地被政府核准劃入更新單元，他將被迫捲入接下來的所有都更程序，只能陪這位特定的建商玩到底。

而建商站在資訊的制高點，掌握了資訊不對稱的絕對優勢，屆時原本不同意的小明，極可能迫於已被劃入更新單元之情勢，又害怕未來房子將被建商強拆，而不得不轉向同意。知悉權與參與權嚴重被剝奪的小明，位在台北市的土地就由著台北市自訂的條例規章，不明不白地被迫捲入都更冗長的紛紛擾擾中；同時間，小明位在新北市的房地，就受到都更條例多一些的保護，小明的參與權與知悉權有受到尊重，居民們可以在資訊較為充分的情況下作出決定，亦較能真實反映當地居民的心聲。

小明會問，平平都是房子，在哪裡都更怎麼差那麼多？為什麼會有這種分歧呢？不是都應該依照都更條例的規範嗎？

大家先不要看到法條就飄走，現在就讓我們來揭開謎底。都更條例第23條第1項規定：「未經劃定或變更應實施更新之地區，有第六條第一款至第三款或第六款情形之一者 註更多「都更條例」第6條：「有下列各款情形之一者，直轄市、縣（市）主管機關得優先劃定或變更為更新地區並訂定或變更都市更新計畫：一、建築物窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不足，有妨害公共安全之虞。二、建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共交通或公共安全。三、建築物未符合都市應有」之機能。四、建築物未能與重大建設配合。五、具有歷史、文化、藝術、紀念價值，亟須辦理保存維護，或其周邊建築物未能與之配合者。六、居住環境惡劣，足以妨害公共衛生或社會治安。七、經偵檢確定遭受放射性污染之建築物。八、特種工業設施有妨害公共安全之虞。」，土地及合法建築物所有權人得按主管機關所定更新單元劃定基準，自行劃定更新單元，依前條規定，申請實施都市更新事業。」簡單地說，在未經政府劃定應實施更新的地區，只要符合某些情形，並按該縣市的劃定基準，也可以依照第22條所定程序，自行劃定更新單元來實施都更。

脫離事業概要的嚴謹要件

接下來就是關鍵了，都更條例第22條第1項：「經劃定或變更應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄，申請當地直轄市、縣（市）主管機關依第二十九條規定審議核准，自行組織都市更新會實施該地區之都市更新事業，或委託都市更新事業機構為實施者實施之；變更時，亦同。」大多數人看以上這個條文，都會一氣呵成把這所有程序，即「自行劃定更新單元」、「舉辦公聽會」、「擬具事業概要」，統合在事業概要的階段，但獨獨台北市，卻把「自行劃定更新單元」抽離出來，另闢蹊徑，讓這個程序脫離事業概要的嚴謹要件。

但實際上，都更條例之所以在事業概要階段規範了這麼多嚴謹的要件，主要是因為，事業概要階段的首要任務，就是在確定更新單元的範圍。換句話說，就是因為確定更新單元範圍的這件事，影響重大，所以才需要嚴謹的要件來規範。現行都更條例第22條的立法理由亦明白指出：「因事業概要涉及更新單元及實施方式之確認，影響土地及合法建築物所有權人之權益，為維護民眾權益，規定主管機關核准事業概要前，應經主管機關之適當組織審議…」

另外，大法官釋字第709號，亦是將更新單元的劃定，納入事業概要的範疇來作解釋。理由書明示：「經由核准都市更新事業概要之行政處分，在更新地區內劃定可單獨實施都市更新事業之更新單元範圍，影響更新單元內所有居民之法律權益，居民如有不願被劃入更新單元內者，得依法定救濟途徑謀求救濟。」

詳細地來說，舊都更條例 註更多關於事業概要應具備之同意比率，舊「都更條例」第10條已被釋字第709號宣告違憲，108年修法後，比率由十分之一提高至二分之一，請見現行「都更條例」第22條。關於主管機關核准事業概要之程序，原本之規定過於簡陋，經大法官釋字第709號明示，原條文因為，未設置適當組織以審議、未確保利害關係人知悉資訊及適時陳述意見之機會、以及應具備之同意比率太低，故不符憲法要求之正當行政程序，而宣告其違憲。所以，108年新修訂的都更條例，才會提高事業概要的同意門檻由十分之一增為二分之一，且須經過審議會公開審議才能通過，還增設一些確保民眾知悉權、參與權以及資訊公開的措施。

很明顯地，事業概要的核心要素就是劃定更新單元，舊都更條例十分之一的同意門檻都被大法官宣告違憲了，更何況台北市自劃更新單元，居然毫無同意門檻的限制，不用驚動大法官，一般人就容易一眼斷定，台北市的相關規定違憲！再者，台北市不是不能有獨立的自劃更新單元程序，畢竟，每個縣市都可自訂更新單元劃定基準，但是，另外獨立的程序理應是要強化人民權益，怎麼人民權益反而被削弱到幾乎不見了。再怎麼說，即便將整個程序由事業概要中抽離出來，還是不應該淘空原本都更條例所規範應踐行的正當行政程序與同意比率。台北市的都更規定這麼繞來繞去，百轉千迴，利害關係人的權益就這麼飄盪在一片混沌之中，頓失所依，與母法斷了聯繫。

時間倒轉回民國100年11月 註更多查詢歷年來的「台北市都市更新自治條例」，有關自劃更新單元的規定，民國100年11月10日可謂是分水嶺，在此之前，自劃更新單元就是納入事業概要一起申請，且應送經「都市計畫委員會」審議通過，例如94年7月的第15條第1項與第2項即明定：「未經主管機關劃定應實施都市更新之地區，其土地及合法建築物所有權人自行劃定更新單元，申請實施都市更新事業者，應符合第十二條規定，且更新單元內重建區段之建築物及地區環境狀況應符合評估標準表所列規定，並於更新事業概要內載明。前項自行劃定之更新單元，應送經主管機關核轉本市都市計畫委員會審議通過後，公告實施之。」但在100年11月10日修正公布後，自劃更新單元就從事業概要中抽離，成為獨立的程序，且不必再經都市計劃委員會審議通過，只需「主管機關審核」通過即可。至於最新109年7月的修正，也只是將「主管機關」審核通過，改為「市政府」審核通過而已。，其實，在此之前，台北市跟全國各縣市一樣，自劃更新單元就是納入事業概要一起申請，甚至還規定，應送經「都市計畫委員會」審議通過；但不知為什麼，在此之後，北市都更自治條例就修改，不僅把自劃更新單元程序從事業概要的保護傘中抽離出來，連送都市計畫委員會公開審議都免了，於是，法規就成為現今的奇怪樣貌。

小明又產生了疑惑，那麼，如果我台北市的家位在政府劃定應實施之更新地區內，程序上有不同嗎？是的，若家在政府已劃入的更新地區內，劃定更新單元反而納入事業概要，一切回歸事業概要的所有程序辦理。這下小明更困惑了，在政府沒有劃定應實施更新的地區，應該比較沒有更新的必要，怎麼反而程序更鬆散、更沒保障？

沒錯，就是這樣。台北市審核自劃更新單元案，無論准駁與否，僅因一人之申請即可進行行政程序，即讓多數人面臨財產權與居住自由受侵害的危險，不但毫無代表性，且剝奪利害關係人知悉相關資訊及適時陳述意見之機會，架空都更條例、違反憲法保障人民財產權之意旨甚明。誠如學者陳立夫擲地有聲的見解：「更新單元的核定，完全沒有民眾參與，但更新單元被核定後將來會影響後面的程序。換言之，在更新地區以外的地區實施都市更新事業，其程序要求，居然比在更新地區內更寬鬆。所以這是一個立法思維的大謬誤！ 註更多陳立夫，「都市更新與居住正義─從文林苑案談起」座談會會議紀錄，月旦法學雜誌，206期，頁285-286，2012年11月。」

架空都更條例

筆者研究都更法規多年，始終存有疑惑，到底政府核定更新單元的劃定，是想方設法幫助建商，盡量拿到最大最方整的建築基地，爭取最高容積獎勵、推升重建後最大坪效？還是心繫都更初衷，朝著增進公益的終極目標勇敢邁進？在此仍要再三狗吠火車，如果與公益無關，就不該把任何人的土地劃入都更範圍！原本還天真地以為，民國102年4月釋字第709號解釋公布與108年1月都更條例修法之後，台北市再無藉口不修改罔顧人民權益的都更法規了。但令人震驚的是，北市府於109年7月修正公布的都更自治條例與109年11月修正發布的自行劃定更新單元重建區段作業須知，仍繼續沿用自訂的舊法規架構，還是硬把「自行劃定更新單元」從「事業概要」程序中抽離開來，架空都更條例以及憲法保障人民財產權與居住權的意旨。

我想借用電影「返校」的一句話，請問法律人才濟濟的北市市議員與都更處官員，為什麼這種既違法又違憲的自劃更新單元法規還不修改，「你是忘記了，還是害怕想起來？」

※作者為自由業