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#拜登 #川普 #美國 #巴黎協定 #tpp #伊朗 #古巴 #委內瑞拉

《大家論壇》外交視角：除了巴黎協定　拜登反轉每個川普政策都很困難

卡斯塔涅達（Jorge G. Castañeda） 2020年12月22日 07:00:00

卡斯塔涅達

● 墨西哥前外長

● 美國紐約大學政治學、中南美洲研究教授

美國總統當選人拜登在競選期間常把「回歸正常」作為宣傳主軸之一。面對四年來美國總統川普的直白謊言、對弱勢的霸凌、無端的殘忍和動盪的局勢，這無疑是一個誘人的承諾。但是，正如拜登本人所承認的那樣，世界局勢已與2017年1月歐巴馬政府離任時迥然不同。那麼，他究竟打算回到什麼樣的正常狀態？

可以肯定的是，拜登將能夠恢復美國總統的禮儀和格調。但在具體的政策問題上，尤其是外交問題上，要想恢復原狀，即使不是不可能，也是困難重重。

拜登承諾將致力於重啟一些曾在歐巴馬時代實行，卻被川普放棄的國際協定。首先是《巴黎氣候協定》和《聯合全面行動計劃（JCPOA，俗稱伊朗核協定）》。此外，他還打算延長與俄羅斯的2010年「新戰略武器削减條約（新戰略武器條約）」、重新加入世界衛生組織，並與古巴重新接觸。他還可能加入改組後的「跨太平洋夥伴全面進步協定（CPTPP）」，這是由歐巴馬促成，但被川普否定的大型區域貿易協定。

重新加入《巴黎協定》應該是這些行動中最簡單的一項。它從未獲得條約地位，很大程度上是因為歐巴馬知道共和黨控制的參議院永遠都不會讓它通過。這就是為什麼川普能夠在未獲得國會同意的情况下宣布退出－他只需遵守書面規定中一年的緩衝期就可以了。同樣，拜登也可以在沒有國會準予的情况下重新加入協定，這只需要花30天的等待時間。

然而，其餘的這些計畫卻充滿困難，例如「伊朗和協定」就是一個很好的例子。雖然這項法案也沒有得到參議院的許可，但單方面解除對伊朗的經濟制裁（主要在石油銷售方面）將在國會共和黨人中引起騷動，而拜登需要這些共和黨議員配合他履行其他承諾。另外此舉也會激怒以色列，甚至可能引起一些歐洲國家的不滿。

批評人士認為，「伊朗和協定」對伊朗核濃縮技術發展的限制並不足夠，並忽略了如伊朗的彈道導彈等關鍵問題。更重要的是，它對該地區反以色列與反美勢力（如真主黨）以及政權（如敘利亞）給予支持。如果不做一些修改，這份協定很可能將石沉大海。

任何恢復歐巴馬時期美國－古巴關係正常化政策的努力都將面臨類似的挑戰。這個政策方向意味著美國將重新派駐齊全的大使館人員配置到駐哈瓦那的大使館，來往於古巴的旅行或匯款將不受限制，遊輪和航空公司與哈瓦那島的聯系也都將恢復。美國也將在自1961年以來實施的禁運措施之下（拜登政府不會取消禁運），盡可能擴大與古巴的投資和貿易往來。

拜登應該不會向古巴要求任何回報。畢竟，歐巴馬之所以得以在2015年與卡斯楚政權達成協議，就是因為他沒有對古巴設下與人權、民主、經濟改革或和拉丁美洲之間重大合作相關的具體條件。

但以過去5年的發展為鑒，古巴顯然無法獨自解决人權相關問題。美國前國務卿約翰．克里（Kerry John）近日代表拜登在接受採訪時坦言，2015年以來古巴在人權和經濟改革方面的進展「令人失望」。事實上古巴的人權狀況正在惡化，政治拘留人數也有所增加。與此同時，深受古巴影響的委內瑞拉也正陷入人道主義危機，而他們對此也尚未有可見的解決辦法。

在這樣的背景下，試圖實現與古巴關係正常化也有政治上的風險。在這次選舉中，拜登在占佛羅里達州投票人口10%以上的邁阿密古巴裔美國人中的表現明顯不如2016年的希拉蕊。此外，拜登可能需要佛羅里達州共和黨議員的支持，比如參議員馬可羅．魯比奧（Marco Rubio），才能履行他為1100萬至1200萬無證移民創造公民身份的承諾。

此外，儘管拜登沒有就委內瑞拉問題立下任何承諾，但他將不得不在就職典禮後立即對此作出幾項重要的决定。他會繼續對該國及其國營石油公司「委內瑞拉石油公司」實施經濟制裁嗎？他是否會承認2019年宣誓就任臨時總統的反對派領袖胡安．瓜伊多（Juan Guaidó）是該國合法的國家元首？他會無視12月6日那場鬧劇般的國民議會選舉的結果嗎？這些都是他需要作出回應的問題。

換言之，拜登是否會廣泛支持川普的委內瑞拉政策（也就是排除當地的地痞流氓定下的愚蠢政變計畫）？或者他會尋求另一種方法來解决這個國家嚴重的人道主義危機？歐巴馬的「良性忽視」政策（當時的合理立場）在今日很顯然並不適用。

最後，還有亞太地區的貿易問題。拜登並沒有承諾加入由「跨太平洋戰略經濟夥伴關係協定（TPP）」改組而成的「跨太平洋夥伴關係全面進步協定（CPTPP）」，該協定是由最初與歐巴馬達成協議的11個國家在川普退出後所創建的。他也沒有宣佈重新談判的計畫。

不過，拜登表示，他認為TPP對美國來說不是一項糟糕的交易，儘管他可能提出訂立更多條款以保障勞工權益和生態環境的要求。如果他想重振歐巴馬「亞洲支點」的計畫，並與盟國合作遏止中國在該地區的影響力，加入CPTPP將是一項好的開端。但這一點與其說是回到過去，不如說是向未來邁出新的一步。

如何在體認到世界局勢和美國聲譽在過去四年已經發生了劇烈變化同時，恢復有效的多邊協定及外交政策就是拜登即將面臨的根本挑戰。美國並不能「回到」過去，只能制定新的目標和戰略以適應當前形勢。拜登的外交政策團隊越早認識到這一點，越好。

（翻譯：

陳恩潔，責任編輯：張育軒）