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《大家論壇》介入視角：政府對上游部門補貼　可以減少產業政策失誤

羅德瑞克（Dani Rodrik）、朱哈茲（Réka Juhász）＆萊恩（Nathan Lane） 2023年08月22日 07:00:00

羅德瑞克（Dani Rodrik）

●哈佛大學甘迺迪政府學院國際政治經濟學教授

●國際經濟學會主席

朱哈茲（Réka Juhász）

●加拿大英屬哥倫比亞大學經濟學助理教授

●實證研究實驗機構「產業政策小組」共同創辦人

萊恩（Nathan Lane）

●牛津大學經濟學助理教授

●實證研究實驗機構「產業政策小組」共同創辦人

隨著全球政策制定者開始推動各種產業政策，以實現供應鏈彈性、綠色技術、地緣政治優勢、良好工作機會業等目標時，關於產業政策是否有效的爭論也達到白熱化的程度。一般情況下，這類辯論會被描述為健全的經濟完全站在質疑的一方。最近有篇評論文章嚴肅地寫道：「有充分的經濟學理由去反對產業政策」，而支持產業政策「只會浪費金錢、扭曲經濟。」

但這種觀點已經越來越不合時宜了。至少從 1970 年代起，主流經濟學家的確對產業政策抱有本能的敵意，然而情況正迅速發生變化，因為新的學術研究多半採用較嚴謹的實證方法，較少是出於意識型態上對政府干預抱有敵意。

最近一批研究提供更權威性的證據，說明產業政策如何真正發揮作用，也為以往只會讓人憤怒的辯論提升了品質。研究人員對此類政策有更細緻、更具有背景相關性的理解，也因此得出總體上更積極的評價。

產業政策錯綜複雜，要對其進行量化分析十分困難。以中國最近推動的造船業為例，北京當局為了在10年內成為全球最大造船國，採取了生產補貼、投資補貼和入行補貼等政策，在這一過程中，政策也發生許多變化，比如從2009年開始，決策者就不再推動企業進軍造船業，而是關注業界整合。

過去經濟學家往往只關注進口關稅等簡單指標，因此僅能捕捉到產業政策的有限層面，並將其目標與其他（如增加政府收入或玩弄特殊利益政治）混為一談。而最近的一些研究工作，則採取更有成效的方法。

例如經合組織（OECD）一個比較研究專案，透過深入核算政府活動來量化產業政策，關注專門用於產業政策目標的政府支出。本文兩位作者（朱哈茲和萊恩）所領導的一個經濟學家團隊，則將自然語言處理技術應用到公開發佈的政策文件，以此對產業政策進行詳細分類。

上文提到的第二項工作，正產生重要的新見解。首先，產業政策無處不在，早在近期擴大運用和主導公共討論之前就普遍存在了。再者，將產業政策與內向型、保護主義的貿易政策相提並論，已不再合適；當代產業政策通常以推動出口為目標。而產業政策的盛行程度往往隨著收入提升而增加，先進經濟體比開發中國家更頻繁、更密集地使用產業政策。

因果關係推斷方法的改進，也促使經濟學家修正自身觀點。傳統上，經濟學家在評估產業政策的效果時，會研究獲得官方較多幫助的產業是否表現的更好，通常結論是負面的，現在人們已經意識到這種相關性工作缺乏參考價值，因為它無法區分這些案例的產業政策何者有效、何者無效。

最近的研究使用現代統計技術，以避免誤導性推論。這些技術已被廣泛應用於各種案例，包括歷史上扶植各類新興產業（如紡織業、造船業和重工業）的事件；大規模的公共研發努力（如美國和蘇聯之間的「太空競賽」；以及針對特定企業或產業的選擇性區域政策（如二戰期間，美國製造業的發展和當代歐洲的地區補貼）。

這項研究的結果對產業政策給予更為正面的評價，傾向於發現此類政策往往會對經濟活動的結構，產生重大的、看似有利的長期影響。比如拿破崙封鎖期間，法國進口中斷就刺激了法國在拿破崙戰爭結束後，棉紡工業的機械化。而這些結果與那些扶植新興產業者所持觀點是一致的。

最近對英國和義大利落後地區投資補貼公共計畫的研究，同樣發現這些項目對創造就業有相當積極的作用。雖然這些研究無法明確回答一個產業政策是否普遍有效，但它們提供了相關政策所針對的市場失靈狀況的普遍性，以及政策長期效果的資訊。

長期以來關於產業政策對東亞經濟奇蹟貢獻的爭議，也因一些新的研究提供不同的看法，許多討論東亞崛起的早期經濟文獻認為，產業政策充其量也只是低效的，而新的分析則更關注這些經濟體的上下游聯繫架構，並得出更樂觀的結論。

舉例來說，1970年代，南韓總統朴正熙總統積極推動發展重化工業，這是具有里程碑意義且備受爭議的產業政策，多項研究都發現，該政策在短期和長期內都促進目標產業的成長，發展重化工業對南韓生產力和出口績效都產生積極的影響。

東亞政策的批評者認為，政府永遠不可能選對正確的行業，因為欠缺何處市場失靈狀況更嚴重的資訊。對此，普林斯頓大學經濟學家劉斯原（Ernest Liu）最近為政策制定者提供一份有用的指南，以幫助他們應對一個跨部門出現市場不完善狀況的經濟。在這種情況下，對上游部門進行補貼，通常可以把政策失誤降到最低，同時劉斯原也證明，中國和南韓在發展重化工業期間採取的實際政策，與這一指南相符。

一些評論者最近批評美國總統拜登的產業政策，指它「缺乏堅實的經濟學基礎」，但現實情況是早就有很多關於產業政策的傑出經濟研究。雖然更多的研究總是有益的，而新的文獻已經為我們提供更準確評估產業政策，對歷史和當代案例的結果進行評價，並闡明這些政策根據其手段、目標與現行經濟架構，何以能發揮作用或失敗收場。

（本篇翻譯由PS官方提供，責任編輯：楊淑華）

（原標題為《Economists Reconsider Industrial Policy》，文章未經授權，請勿任意轉載）