《大家論壇》競爭視角：保護主義已成天方夜譚　新產業政策須考量全球現實 -- 上報 / 大師講堂

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#晶片法案 #降低通膨法 #供應鏈 #貿易保護主義 #自由貿易 #碳中和 #氣候變遷

《大家論壇》競爭視角：保護主義已成天方夜譚　新產業政策須考量全球現實

泰森（Laura Tyson）＆齊茲曼（John Zysman） 2023年11月23日 07:00:00

泰森（Laura Tyson）

●白宫經濟顧問委員會前主席

●加州大學柏克萊分校哈斯商學院教授

齊茲曼（John Zysman）

●加州大學柏克萊分校政治學榮譽教授

●柏克萊國際經濟圓桌會議共同創辦人

產業政策已躍居美國和其他先進工業經濟體的首要國家議程，這與近代經濟史大相逕庭，並重新點燃我們兩人30多年前參與過的一場辯論。

在美國，《晶片與科學法》（CHIPS）、《降低通膨法》（IRA）以及《跨黨基礎建設法》都針對國家安全和氣候設定重大目標。每個法案都提供補貼、稅收減免、貸款擔保等標準的產業政策獎勵措施，鼓勵民間企業在關鍵的經濟領域進行研發、製造產品和創造就業機會。

今天，這些產業政策獎勵工具的使用條件，與30年前已大不相同。過去，產業政策的目標是為了實現國家自給自足，往往以國家財富最大化的重商主義為目標。而今，由於複雜的全球供應鏈，以及中國崛起成為強大的地緣政治和經濟競爭者，想要透過國營企業在特定產業中垂直整合國內所有業者與資源，達到自主性，以此彰顯國家主權，其實根本不可行。

21世紀的產業政策必須考慮到不一樣的全球現實，因此必須關注以下兩個目標：一，確保實現經濟繁榮和安全所需的產品和技術供應無虞，並掌握這些產品和技術的競爭優勢；二，確保自己在下一代技術的開發和佈建占有一席之地，因為這些技術對國家安全以及轉型至碳中和經濟都至為重要。由於從上游到下游完全自主的國家供應鏈根本是天方夜譚，上述兩大目標需要美國和其他先進經濟體利用產業政策，在具有戰略經濟和地緣政治意義的特定產品和技術上，取得重要的影響地位。

產業政策的目的

經濟學家常批評產業政策是一種代價高昂的保護主義，稱它扭曲市場，無法有效分配有限資源，讓資源用於最具成效、能獲得最大利潤的地方。但是時空背景很重要。由於存在著外部性（externalities），產業政策其實可以糾正市場，而非扭曲市場。當今全球的市場力量愈來愈集中、技術改革日新月異，在此背景下，產業政策可以發揮積極作用，既可加速技術創新和佈建，又能擴大全球競爭力和市場。

產業政策的目的如果是限制貿易和跨境投資，以保護國內生產商（即「國家冠軍隊伍」），以免它們受到外國競爭者的影響，那麼這種產業政策屬於保護主義或零和遊戲。不過如果它們促進的是國內生產而非外國生產，則屬於優惠主義而非保護主義。基於地理位置的「國內」和基於公司所有權登記地點的「國內」，這兩個「國內」之別非常重要。根據設計，美國的產業政策讓在美國投資與生產的本國公司與外國公司都受益。例如，CHIPS和IRA適用對象包括將生產基地設在美國的外國公司，前提是它們並非「受關注的外國實體」（即由中國、俄羅斯、北韓或伊朗政府擁有或控制的實體）。

存在負外部性的情況下，市場無法充分反映私有企業行為所導致的一切成本和利益。僅靠市場邏輯和營利驅動的決策，並未考慮到國家安全問題或氣候變遷造成的經濟、社會和健康成本。我們不能指望私企提供公共商品或解決負面的外部效應，例如造成地球暖化的溫室氣體排放。這些問題理應由政府承擔，因此無論是在半導體和其他軍民兩用的基礎技術領域，或是在綠色技術、產品和服務領域，政府都有強烈的外部性理由制定產業政策。

我們認為，產業政策可以實現兩個核心目標：一，將國家安全和氣候變遷的外部效應納入市場決策；二，擴大市場競爭力和創新，針對關鍵產品和技術，打造有韌性、安全、永續的全球供應網。事實上，為了確保全球市場保持競爭力，愈來愈需要先進經濟體制定產業政策，抵銷中國和其他國家在關鍵領域取得全球市場主導地位的努力。

產業政策的優點

產業政策非但不會損害市場，還能夠擴大市場，同時還能促進貿易，確保供應具有韌性、安全和永續等特質。為了實現這一個目標，產業政策會協助特定產業提高競爭力、積極研發和創新，沒有了產業政策做後盾，這些產業的發展就會被延宕或完全停滯。

例如，正是歐盟的產業政策促進空中巴士的發展，連帶地刺激全球商用飛機市場的競爭和創新，這個市場長期以來一直由美國供應商、波音一家公司主導，而波音公司本身也是產業政策大力支持的受益者。此外，在生技產業也可以找到許多靠產業政策協助擴大和創造市場的例子，該產業在美國得到慷慨的補助，包括有龐大的公共資金挹注研發、藥品價格沒有管制等等。多管齊下的產業政策為生技產品創造高獲利市場，並讓美國成為全球醫療和製藥業創新的中心。

這些擴大市場的產業政策，應有助於一個國家在開發和佈建下一代技術時，站穩立足點並發揮影響力。但這些產業政策要成功，需要充分的資金支持基礎科學研究、研發應用和人才培養。

CHIPS和IRA都提供了這類支持。CHIPS有個經常被大家忽略的一點：其中70%資金（亦即未來十年挹注2000億美元）專門用於研發、人才培養和先進技術商業化，不僅包括半導體領域，還包括軍民兩用領域，諸如5G、量子計算、清潔能源和人工智慧等。（系列二之一）

（翻譯：張瑩，責任編輯：楊淑華）

（原標題為《The New Industrial Policy and Its Critics》，文章未經授權，請勿任意轉載）