《大家論壇》競爭視角：產業政策促進創新　院子裡不能「餓死野獸」 -- 上報 / 大師講堂

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#美國晶片法 #中美科技戰 #中美晶片戰 #OPEC #台積電 #鍺鎵 #地緣政治

《大家論壇》競爭視角：產業政策促進創新　院子裡不能「餓死野獸」

泰森（Laura Tyson）＆齊茲曼（John Zysman） 2023年11月24日 07:00:00

泰森（Laura Tyson）

●白宫經濟顧問委員會前主席

●加州大學柏克萊分校哈斯商學院教授

齊茲曼（John Zysman）

●加州大學柏克萊分校政治學榮譽教授

●柏克萊國際經濟圓桌會議共同創辦人

美國的新產業政策還向世人展示，國際攜手合作，研發下一代技術可降低大家對產業政策本質上是保護主義的疑慮。例如，《晶片與科學法》（CHIPS）提供資金給最近啟動的「微電子科技共享網絡」，這是一個創新樞紐網絡，集合來自學術界、政府實驗室和企業的研究人員，共同合作微電子領域的研發、創新、原型製作乃至商業化。值得注意的是，只要不是「受關注」名單上的外國公司，都可以參與。

此外，CHIPS的提案人意識到，供應要具備競爭力、韌性、安全和永續等特質，不僅需要投資實體設施和知識資本，也需要投資人力。產業政策若要發揮其應有的功能——擴大市場競爭和促進創新，必須重視人力培訓。全球高階晶片龍頭製造商台積電最近警告，缺工導致亞利桑那州的晶圓廠的投產時間必須延後，連帶也大幅墊高了成本。半導體產業協會（SIA）預測，由於符合資格的人力不足，未來十年內，技術人員、電腦科學家和工程師等職位，可能高達近一半會找不到人。

為了解決人才短缺問題，長期以來根據表現做出決定與選擇而備受敬重的「美國國家科學基金會」（National Science Foundation），被指定分配CHIPS的人才培訓資金。例如，它最近宣布一項4500萬美元的官商合作夥伴關係，合作對象包括外國企業（愛立信和三星），為有競爭力的研究計畫和教育獎項提供資金。

全球現況

當我們說產業政策可以促進競爭時，我們的意思是不僅僅限於國內，它的影響力是全球性的。一如歐洲的空中巴士，台積電也是台灣基於本身經濟戰略的產物。這些例子顯示，一個國家努力增加供給、鼓勵創新，並在特定產業建立強大的國家企業，往往會刺激其他國家跟進，制定自己的產業政策，以「創造公平的競爭環境」。

事實上，美國和歐盟針對半導體和氣候相關技術所制定的產業政策，就是在回應中國以國家之力在戰略領域取得主導市場和地緣政治的權力。「石油輸出國組織」（OPEC）的角色說明了，一群國家在像石油這樣的關鍵能源上擁有全球市場支配力，會製造什麼樣的風險與代價。半導體、關鍵礦產和電池——這些都是中國鎖定想要取得市場主導地位的產業，是美國和其他先進經濟體的重點投資對象，以利扶植數位與綠色產業。美國與盟國制定應對政策，確保這些關鍵產品和技術在全球能保持競爭力、韌性和安全性，這麼做合理而正確。

就目前的情況來看，市場力量和民企決策讓美國經濟過度依賴一家公司——台積電，台積電在單一地點（台灣）——充滿地緣政治風險的地方，生產高階半導體。此外，美國及其歐洲盟國在電池、風力渦輪機、太陽能電池板、電動車電池和其他許多產品所使用的關鍵礦物和稀土原料，對中國的依賴程度也不低。

中國在這些領域的市場力量已對供應鏈的韌性和安全性，以及對美歐國家的國安和經濟安全構成了重大威脅。在七月初，中國商務部宣布對鍺和鎵的出口實施新的管制，這兩種金屬是製造半導體和電動車電池所需的礦物質，中國的理由是為了保護自己的「國家安全和利益」。中國是全球鍺和鎵的主要生產商（其中鎵占全球94%），現在足以證明它有能力干擾（中斷）對美歐的關鍵供應。

管理成本和風險

雖然有充分的經濟和地緣政治的理由，支持協助特定產業擴大市場的產業政策，但隨產業政策而來的風險，也必須納入考慮。美國國家安全顧問蘇利文或許認為，這個問題就像在一個「小院子」周圍築起「高圍籬」一樣簡單，但一個讓人印象深刻的易懂比喻並不能告訴我們，哪些技術和產業屬於這個小院子，以及院子該如何保持小而美，或者該由誰決定這些問題。

政治被特殊利益團體和裙帶資本主義把持的問題的確存在，必須正視。這個風險在美國尤其嚴重。美國企業在2022年用於游說的金額超過40億美元，而在2000年左右，金額約為15億美元。由於最高法院已經批准公司和富人可無上限地進行政治捐款，限制「影響力兜售」的規定愈來愈少。與此同時，行之多年的外包和「餓死野獸」的做法（不斷削減開支），讓美國政府在制定和實施產業政策時，缺乏行政能力。因此，現在必須從零開始重建這些能力。

過程中，聯邦政府應該考慮公私合作夥伴關係（public-partnership approach），鼓勵民間參與投資關鍵產業，這將讓美國能夠善用美國金融市場無與倫比的優勢。具體的做法是，由一支不受政治干預的專業管理團隊，經營美國聯邦政府出資的基金，監督與分配產業政策補助金該給哪些公司和技術。

許多制定與落實重要產業政策的國家已經擁有主權財富基金，美國的一些州，包括阿拉斯加州、新墨西哥州和奧勒岡州，也為各種目的成立了基金。美國聯邦政府作為聯邦投資基金的所有人，美國聯邦政府將共享投資組合的收益和虧損。我們樂見這做法與目前的規定分道揚鑣，根據目前的做法，政府無法分享民間公司或投資人靠政府補貼、稅收減免和其他聯邦產業政策而獲得的收益。

作為提供資金的合作夥伴，聯邦政府（也就是美國人民）理應可以分享一些利益。這將釋出更多資源，用於促進21世紀的經濟競爭、創新和韌性。（系列二之二）

（翻譯：張瑩，責任編輯：楊淑華）

（原標題為《The New Industrial Policy and Its Critics》，文章未經授權，請勿任意轉載）