《大家論壇》戰略視角：西方制裁緬甸　中國成主要受益者 -- 上報 / 大師講堂

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#緬甸 #翁山蘇姬 #中緬 #羅興亞 #李尚福 #泰國 #緬甸軍政府 #敏昂萊

《大家論壇》戰略視角：西方制裁緬甸　中國成主要受益者

錢勒尼（Brahma Chellaney） 2023年07月16日 07:00:00

錢勒尼（Brahma Chellaney）

●印度前國安會顧問

●新德里「政策研究中心」戰略研究教授

●柏林Robert Bosch學院研究員

美國總統拜登和印度總理莫迪最近發表聯合聲明，「對緬甸不斷惡化的局勢深表關切」，呼籲展開建設性對話，以協助國家轉型成包容性的聯邦民主制度。不幸的是，以美國為首的制裁政策，削弱此一目標並使局面雪上加霜。

西方的制裁在給緬甸一般民眾帶來痛苦的同時，執政的軍事精英卻相對毫髮無損，軍政府沒有放鬆政治控管的動力。中國則成為主要的受益者，得以在擴大在緬甸的立足點，北京當局視緬甸為印度洋戰略門戶和重要天然資源的來源。

這一發展態勢加劇區域安全挑戰，例如，中國軍事人員現正在緬甸大可哥島協助建立一個監聽站，該島位於安達曼（印度軍方唯一的三軍司令部所在地）和尼科巴群島以北。這個新的間諜站一旦啟用，可能會協助中國對印度進行海上監視，包括監測核潛艇動向和追蹤經常在落在孟加拉灣的試射飛彈。

在某種程度上，歷史正在重演。1980年代後期開始，先前以美國為首的制裁，為中國成為緬甸主要貿易夥伴和投資者鋪路，這種制措施一直持續到2012年，當時歐巴馬宣佈一項新的政策，成為第一位訪問緬甸的美國總統。2015年，緬甸選出第一個文人政府，結束數十年的軍事獨裁統治。

然而，2021年2月，軍方發動政變並拘留翁山蘇姬等文職領導人，促使拜登政府重新實施全面制裁。重要的是，緬甸民主工程之所以逆轉，肇因於美國先前對總司令敏昂萊在內的軍事領導層，採取針對性措施，理由是緬甸軍方迫害羅興亞穆斯林的人權，迫使大多數人逃往孟加拉。2019年7月，川普政府對敏昂萊和其他高級指揮官實施制裁後，這些將領失去了維持緬甸民主化的動力。一年半之後，他們指控2020年11月大選結果舞弊，隨後發動政變推翻文人政府。

西方決策者應該學到清楚的教訓，單獨制裁外國官員——這本質上是一種象徵性姿態——會嚴重阻礙美國的外交，造成意想不到的後果。（事實上，中國一直拒絕拜登政府提出的直接軍事會談，以此抗議美國對李尚福將軍的制裁。李尚福在今年3月成為中國國防部長。）

緬甸民族主義軍隊是在文化和種族多元化社會中唯一正常運轉的機構，美國卻與它長期缺乏聯繫，也成為華府緬甸政策的病灶。由於這種局限性，翁山蘇姬在西方人的想像中獲得近乎聖人的地位，但在她為政府的羅興亞政策辯護，否認種族滅絕的指控後，這位備受推崇的諾貝爾和平獎得主聲譽急劇下降。

隨著軍政府領導人受到制裁，文職領導人遭拘留，美國幾乎沒有工具來影響緬甸的政治發展，但美國及其盟國隨後又加強制裁，支持武裝抵抗軍事統治，2023年《美國國防授權法》增加一項針對緬甸的條款，授權向包括人民國防軍在內的反政權武裝團體，提供「非致命援助」。人民國防軍在名義上是由影子政府建立的軍隊。拜登現在有相當大的空間幫助緬甸反軍政府叛亂，就像歐巴馬以戰場支援裝備的形式，向烏克蘭軍隊和敘利亞叛軍提供「非致命援助」一樣。

但這種干預可能使緬甸陷入更大的混亂和貧困，無法增加美國的利益。即使武裝起義背後的不同團體設法推翻軍政府，緬甸也不會重新成為民主國家，相反的，它將成為利比亞式的失敗國家和區域安全的禍源，也會繼續淪為西方列強與中俄之間的代理戰場。聯合國一份報告估計，自政變以來，緬甸進口至少價值10億美元的武器和軍民兩用物品，主要來自中國和俄羅斯。

中國迅速擴大在緬甸的影響力是美國的戰略損失。但原本不必如此，基於緬甸的戰略位置，華府可以採取逐步放鬆制裁，來回應軍政府的正面措施，將緬甸納入美國的印太戰略。

制裁一定會關閉對話和影響的大門，因此永遠不該成為外交政策的第一個工具。泰國陸軍總司令在2014年政變中奪權後，美國明智地避開制裁，選擇了接觸，這有助於保護泰國蓬勃發展的公民社會，這種策略最終導致這位將軍在最近的全國大選中慘敗。

只有透過接觸軍事統治者，並為其提供改變方向的激勵措施，才能使緬甸逐步實現民主，沒有接觸交往的制裁從未奏效。如果拜登都能夠與中國，這個世上最大、最強、生存時間最久的專制國家密切接觸，包括陸續派出中央情報局局長、國務卿和財政部長前往北京，那他至少應該與緬甸軍政府打通溝通管道。

軍事君主制聯盟長期影響泰國的政治發展，軍事將領在過去90年來奪取12次政權，與緬甸的情況類似，緬甸的武裝部隊一直宣稱自己是最強大的政治參與者。幫助翁山蘇姬上台的2008年憲法，也保留了他們的權力，這點無庸置疑。如果美國不改變政策，逐步與軍政府接觸，緬甸仍將是大國的遊樂場，要實現新的民主開放可說是希望渺茫。

（本篇翻譯由PS官方提供，責任編輯：楊淑華）

（原標題為《America's Myanmar Policy Is All Wrong》，文章未經授權，請勿任意轉載）