《大家論壇》改革視角：世銀治理失靈　因美國為首的股東國掌握決策 -- 上報 / 大師講堂

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#世界銀行 #世銀 #國際貨幣基金 #IMF #G20

《大家論壇》改革視角：世銀治理失靈　因美國為首的股東國掌握決策

查卡巴提（Suma Chakrabarti）＆韓福瑞（Chris Humphrey） 2022年12月11日 07:00:00

查卡巴提（Suma Chakrabarti）

●前歐洲復興開發銀行總裁

●ODI託管委員會主席

韓福瑞（Chris Humphrey）

●ODI、ETH蘇黎士開發與合作中心開發融資專家

世界銀行（World Bank）距離重大轉型只差一步之遙。以美國馬首是瞻的20國集團（G20）政府敦促世銀大力支持對抗氣候變遷。G20已成立獨立專家小組，研究如何更新世銀的金融政策以加速因應危機。世銀股東國依循該小組建議，要求世銀在耶誕節前提出營運改革藍圖。

世銀亟需整頓。必須更有效率地運用可觀的財力來動員民間投資人，並使世銀的資源重新導向達成永續開發和其他全球性的當務之急。但有效的改革有個前提，就是世銀股東國必須針對中低收入國不願配合的原因對症下藥。

原因之一是，貸款核准和撥款的過程緩不濟急，這也凸顯出世銀在治理上出了問題，妨礙了因應貸款國需求的能力。最新可得資料顯示，世銀貸款從受理申請到第一次撥款平均需費時超過兩年。較複雜的基礎建設計畫，等待期可能更長。

落實速度緩慢的主因，是身為世銀股東的非貸款國政府施壓所致。他們本身也承受立法機關和公民社會組織的壓力，進而對世銀所有的運作加諸一體適用的僵硬標準與程序。對接受貸款的國家而言，尤其是開發中國家，這意味令人氣餒的延遲。

當然，世銀必須維持高標準。仔細的審核可提升投資計畫的效果、持久力和效率。但世銀的繁文縟節不只局限於品質管制而已。申請一筆貸款，通常涉及需要親赴該國實地勘察的多重任務，每一項都需要原本就過勞的政府官員花上數日工夫。複雜而冗長的環境和社會安全評估，有時比世銀富裕股東國自己在本國採行的標準還要嚴格。計畫審核需要準備、漫長的討論，以及世銀多重部門批准。而且，在計畫落實階段，各國必須抽出寶貴時間頻頻向世銀提出進度報告，這些報告對這些國家本身卻沒什麼用處。

從這角度來看，某一開發中國家需要融資時，倘若寧可跟，比方說中國進出口銀行簽合約，有何意外可言？計畫可立馬動起來，貸款接受國也可避開世銀官員的頤指氣使。也許貸款成本高了一點，但開發中國家的民選官員背負巨大壓力要拿出成果以示國人，事不宜遲。

世銀官員十分明白這些問題，也曾試著推動改革。早在2000年，世銀就成立專門任務小組來處理貸款國申訴，特別是與保障和信託規定有關。儘管世銀過去20年來已採取初步措施簡化程序，包括簡化了以結果為準的新放款工具，以及某些計畫依照風險需經過理事會批准，但整體而言效果不彰。2013年至2017年，世銀的貸款撥付時程幾乎毫無改善，那段期間甚至完全停止公布這些數據，透露出該組織的優先順序何在。

更深層改革的障礙，是世銀在治理上失靈。以美國領頭的一小群非貸款者股東國，掌握決策大權。這些股東國的政府把世銀視作問題，而未看出世銀促進永續開發的巨大潛力。美國國會議員和其他七大工業國（G7）立法者，在公民社會團體的鼓勵下，一見到某項改革有削弱標準之虞的初步跡象，就向世銀施壓，將改革稀釋或擋下來。

世銀曾試圖改革的保障政策（safeguard policies），就是遭遇這種處境。初步提案要稍稍簡化保障程序，就引起公民社會團體大聲撻伐。歷經四年無止盡的徵詢和修正，新的政策終於在2016年獲准，但主要是出自於筋疲力盡，而不是共識。然而，新框架沒人滿意，而且要到2025年– 與開始討論那年幾乎隔了15年– 才會充分落實，可視為制度僵化的研究案例。

對於世銀革新與客戶國往來的方式，大股東國必須認真看待。如果已開發國家運用表決權把本國國內的政治-經濟顧慮擺第一順位、凌駕世銀在開發中國家的效用，那麼人人的處境都會變糟。

幾項關鍵性的改變有助改善現況。首先，更廣泛採納以風險為基準的計畫審核方式，將大大地加快世銀運轉速度。針對屬於同一國別或產業別的多重計畫，落實單一的保障評估，並且對一些貸款國擴大運用強大的國內框架（ domestic frameworks），也可能化繁為簡。把貸款批准權授予世銀的總裁，或甚至是區域性副總裁，佐以一套明確的問責制框架，將可進一步精簡貸款審核過程。

這些改革在廣泛落實之前，可先在中間收入國家試行，當地的法律架構和標準可能比較容易配合。世銀幕僚許多是地球上最經驗老到的開發專家，應鼓勵他們勇於創新，並在深思熟慮後冒險嘗試。開發本身原本就是件複雜的事，難免會遭遇問題。一味規避問題只是徒勞無功之舉，也讓世銀變得過度官僚作風、行事牛步化且成效不彰。

除非股東國政府面對這個現實，否則世銀仍會陷在華府回音室裡，逐漸與世銀當初成立時想幫助的新興/開發中經濟體漸行漸遠。

（翻譯：余雅薇，責任編輯：楊淑華）

（原標題為《Rebooting the World Bank》，文章未經授權，請勿任意轉載）