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《大家論壇》產業視角：晶片法案有助美國抗中 卻幫不了美國人就業
羅德瑞克（Dani Rodrik）
●哈佛大學甘迺迪政府學院國際政治經濟學教授
●國際經濟學會主席
我最近曾撰文討論，在政治光譜左右兩端，都出現了新的經濟政策典範，可能取代新自由主義。新的框架賦予政府和社區組織更大的責任，能決定投資和生產——鼓勵創造好的工作機會、氣候轉型和更安全、更有韌性的社會——此外，它也比即將被取代的典範，更不信任市場和大公司。我把它稱為「生產主義」（productivism），不過其他人肯定會想出更吸引人的名稱。
縱觀歷史，經濟意識形態的鐘擺從神化市場擺向依賴國家，然後又擺回來。從表面上看，我們似乎正處於另一次週期性調整之中。新自由主義帶來的嚴重後果，包含不平等的擴大、企業權力集中，以及對自然環境和社會環境威脅的無視，恐怕都免不了引發反彈。
不過，建立新的典範需要發展出新的方法，而非僅僅是模仿舊方法。當羅斯福的新政（New Deal）和福利國家取代了此前不受拘束的資本主義，決策者所做的並不是單純恢復過去的重商主義做法，而是建立新的監管機制和社會保險制度，並以凱因斯主義的形式，採取明確的總體經濟管理。
同樣地，生產主義要想成功，就必須超越傳統的社會保障、產業政策和總體經濟管理，必須內化過去的失敗教訓，適應全然嶄新的挑戰。
所謂的產業政策，指的是以重塑經濟結構為目標的國家介入手段，這些手段歷來常被指責為無效，且容易被特殊利益集團俘虜。有句老話說，「政府不該決定誰是贏家」；不過，這種批評大多過了頭。儘管產業政策存在明顯失敗之處，但最近的系統性研究也發現，在貧困地區促進投資和創造就業的產業政策，效果往往出奇地好。
在我們的時代，像網路和全球定位系統（GPS）這些最令人印象深刻的高科技成就，背後的推手就是公部門的舉措。美國太陽能電池製造商Solyndra從聯邦政府取得5億美元的貸款擔保，後來卻徹底失敗；不過，卻也有像特斯拉（Tesla）的例子這樣，在發展的關鍵期獲得政府支持，之後在電動車和電池生產上大獲成功。
儘管如此，還是有很大的改善空間。最有效的產業政策，需要政府單位和私營企業之間密切合作互動，企業藉此獲得財務支持、技術工人或技術援助等關鍵的公共投入，並替政府實現投資和就業等軟性、不斷變化的目標。無論是對於促進地方經濟發展，還是引導國家重大技術政策，這類產業政策都可能比無限制的補貼或租稅誘因更為有效。
生產主義顧名思義，側重於提高所有地區和社會各群體的生產力。傳統形式的社會救助、尤其是教育和醫療保健的普及，對此雖然有幫助，但若要幫助民眾獲得生產性的就業機會，需要改善的不只勞動力市場的需求端，還有供給端。政策必須直接促進工作機會質與量的提升，讓教育程度、技術水準較低的勞動人口也有工作，無論他們選擇（或負擔得起）住在哪裡。
未來，這些工作大部分將不是來自製造業，而是來自醫療保健、長期照護和零售等服務業。在美國，自1970年代後期以來，幾乎所有私營部門的淨新增就業機會都在服務業，且目前只有不到十分之一的勞工受雇於製造業。即使美國政策成功讓製造業和供應鏈回流本土，對就業的影響可能也有限。
南韓和台灣這些在製造業表現亮眼的東亞國家經驗，提供了發人深省的例子。雖然這兩國的製造業附加價值（manufacturing value added）在國民生產毛額（GDP）中所佔的比例（按固定價格計算）迅速增加，但製造業就業比例卻逐漸下降。
這一觀察很重要，因為美國許多政策都側重於促進高科技製造業，包括國會最近通過的法案，將提供520億美元的資金給半導體和相關製造業。該法案旨在強化美國面對中國的國家安全，並創造好的就業機會。不幸的是，即使第一個目標實現了，第二個目標恐怕也難以達成。
針對綠色科技補貼，亦可做出類似的評價；拜登總統可能將簽署的《降低通膨法案》（Inflation Reduction Act）中，綠色科技是核心部分。毫無疑問，綠色轉型是當務之急，新典範必須處理。但是在這裡，政府無法一石二鳥。針對氣候變遷的政策，不能取代好的就業政策，反之亦然。
強化中產階級，並使科技帶來的益處遍及整個社會，需要清晰的好就業策略。這樣的策略不會那麼執著於與中國的競爭，會以服務業而不是製造業為目標，且會關注對勞工友善的科技推廣。
現在判斷新生產主義典範能不能付諸實踐，還為時過早，更不用說要證明它是否足以應對當前的任務。對通膨的擔憂仍有可能主導決策和下層結構轉型，價格穩定則是追求生產性經濟政策的必要條件；但若重回正統的總體經濟方針，以貨幣緊縮和減少赤字為重點，將不會為政策創新和實驗留下多少沃土。
說到底，經濟需要的是合理的想法，而未必是新的典範。任何一套想法一旦變成普遍共識，就會充斥許多一體適用的泛論和老生常談，流於無益和誤導。如果生產主義的新觀點成功，它終將被稱為一種「典範」，無論我們是否如此稱之。
（本篇翻譯由PS官方提供，責任編輯：周昱君）
（原標題為《Getting Productivism Right》 ，文章未經授權，請勿任意轉載）
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