杭特

●倫敦賓漢法治研究中心總監

國際法治，一個代表著「國與國之間的關係應由可執行的規章所約束」的簡單概念，在近年來承受了越來越大的壓力。俄羅斯無端入侵烏克蘭這個明顯違反聯合國憲章與國際習慣法的舉動，或許是能夠看出情況變得多麼危急的一個最清楚的例子。

但俄羅斯總統弗拉基米爾．普丁（Vladimir Putin）與他的獨裁同黨們並非是唯一有系統地破壞國際法治的人。最為人所知由美國前總統唐納．川普（Donald Trump）與其後期的「美國優先政策」所擁護的民粹民族主義在全球再度興起，一步步地侵蝕了第二次世界大戰後建構的、以規範為根基的國際秩序。但甚至在川普執政之前，有許多國家宣稱自己國內的法律與政策的重要性遠遠高於國際法與國際間的多邊合作。

因此，一波「本位主義」的大型傳染病在不同程度上感染了許多成熟的民主國家。這波傳染病並不止於國家拒絕履行國際法庭的裁決，如中國拒絕接受常設國際法院對其在南海宣稱領土的仲裁；或如英國拒絕遵守國際法院的指示，將印度洋的查哥斯群島歸還給模里西斯共和國。更準確地說，這些都是「本位主義」傳染病被高度關注的新「變異株」所帶來的症狀。

世界各國越來越明目張膽地在違反規範的同時，卻宣稱自己恪守規章。而無論是美國或是英國都無法聲稱自己完全忠於自己在戰後傾力建立的，奠基於規範國際秩序。

舉例來說，在去年10月，美國總統喬·拜登（Joe Biden）的國務院高級法律顧問，一位名為高洪株（Harold Koh），備受尊崇的國際律師離職時，詳細地寫下了反對拜登延續川普邊境政策的意見。高洪株寫道，拜登政府所施行的方法「持續地違反了我們的法律責任：不驅逐、不遣返恐懼迫害、死亡或虐待的個體（特別是從海地逃亡來的移民）」他於結論中提到，這個邊境政策嚴重地違反了《聯合國禁止酷刑公約》與《難民地位議定書》。

英國也面臨相似情況，上議院近期必須要從《國籍與邊境法案》（Nationality and Borders Bill）中剔除一些明顯違反聯合國《難民地位議定書》的法條，而這些法條的存在和首相鮑里斯．強森（Boris Johnson）先前所聲稱的恰恰相反。

另一個相似的矛盾也在倫敦當局改革英國人權法案的嘗試中隱約可見。強森政府宣稱修法議案與英國是《歐洲人權公約》簽約國的事實不互相衝突，即使這些提議明目張膽地合法化了對歐洲人權法院裁決的抵制。

這樣在國內法與國際法間游移的牆頭草策略，破壞了脫歐後的「全球化的英國」與拜登政府想向國外宣傳的、以國際規範為根基的全球體系。如果國際法的意義可以由國家隨自己的喜好定義，那麼國際法也就即將形同廢紙。

俄羅斯的侵略戰爭

俄羅斯對烏克蘭怵目驚心又野蠻的侵略戰爭，使這個用雙重標準解讀國際法的危險國際趨勢每下愈況。普丁提供了一系列虛偽的理由以宣稱這起侵略行動有國際法上的正當性。而這些理由從預防性自我防衛的權利，到保護在烏克蘭境內的俄羅斯民族免於大屠殺的責任都有。（這厚顏無恥的謬誤，與希特勒在1939年侵略捷克斯洛伐克的理由有異曲同工之妙）。

事實上，正如壓倒性多數的聯合國大會會員國在上週承認的，這次的侵略行動缺乏任何的法律正當性並且構成了違反聯合國憲章的「侵犯行為」。侵犯行為（又被稱為破壞和平罪）與大屠殺、危害人類罪與戰爭罪並列為國際刑法中最嚴重的罪行。在使人們飽受折磨（上千位烏克蘭人罹難並致使超過兩百萬人流離失所）之外，俄羅斯的侵犯行為引起大家關注一個事實：世界各國的和平仰賴著國際法治。這敲響了一記給世界各國的警鐘：若是忽視國際法治逐漸被侵蝕的事實，後果請自負。

國際法治曾被前英國首席上院法官湯姆．賓漢（Tom Bingham）明確地形容為「國內法治的誇大版」。當各國如此嚴重地違反了規範，我們對國際法治的忠誠需要由一個有效的體制化機制來撐起，負起責任，並為受磨難者伸張正義。

現行機制比第二次世界大戰時還要更加強大，而這可以部分歸功於英國在戰後，全球力圖建立以規範為根基的國際秩序時所擁有的影響力。國家與個體現在可以把俄羅斯帶到在法國史特拉斯堡（Strasbourg）的歐洲人權法院，而荷蘭海牙的國際刑事法庭（ICC）則可以調查、起訴與懲戒包含大屠殺、戰爭罪與危害人類罪等的行為。事實上，這兩個訴訟過程都已經開始了。

請小心法律漏洞

這些機構是20世紀前半葉法治機制下的重大進展，但仍尚存有一個很大的法律漏洞，因為目前沒有任何人事物能夠調查、起訴並懲戒入侵烏克蘭的這個國際罪行。近期國際刑事法庭擴張了對侵略罪的管轄範圍，但仍不適用於俄羅斯對烏克蘭領土所採取的侵略行為，因為這兩個國家都不是國際刑事法庭規約的參與國。

這個漏洞的存在可以被視為現今體系失效的證據。什麼樣的法律體系會將一些特定的劣行視為嚴重犯罪，但卻沒有體制化的方法來調查、起訴或懲戒他們呢？

有些人可能會辯駁說這個漏洞是無關緊要的，因為現存的機構仍然能夠要求普丁與他的將領官員們為違反人權、戰爭罪與危害人類罪負起責任。不過這個漏洞的存在不能被忽略，因為用來懲戒侵略罪的機制比起藉由其他管道要求普丁與他的核心集團負責還要更有效。

侵犯行為的罪犯是規劃、發起或擁有權力影響形塑整體侵略政策的領導人。這所指的是高階官員，而非中低階官員，而且一般來說要證明單獨個人對戰爭罪或危害人類罪等行為的責任比較簡單。此外，這也會把侵略行為的共犯（如提供材料物資促成此行動的人）算在要負責的名單中。

像這樣的情況，確保問責的過程也會相對應地比較迅速。以短期來說，可能會被繩之以法的風險，有可能會促使那些系統化支持侵略行動的人開始遠離這個政權。而長期來看，推動者知道這個風險，其未來的侵略行為就會被制止。

特別法庭的案子

鑒於這些可能的結果，有越來越多人呼籲要用一個特別法庭來填補國際法治機制的漏洞，藉此來懲罰俄羅斯入侵烏克蘭的侵略罪。這個機構會與國際刑事法庭互補，而非與其競爭，因為它只有在國際刑事法庭缺乏起訴權的時候才有權展開行動。

另外，有一項提議受到烏克蘭政府支持，內容是鼓勵各國與烏克蘭組成一個自願聯盟，以此創建一個特別法庭；另一個提議設想了一個由聯合國主持，並且是由聯合國大會推薦成立的特別法庭。一個由前政府與國際領袖組成的叫做「元老會」（The Elders）的私人組織為建立罪犯法庭的呼聲背書，雖然他們並沒有標明這個法庭應該如何誕生。

任何一個以上提及的提議，都會藉由保障「侵略行為會被懲戒」來達到填補漏洞的目的。特殊刑事法庭建立的形式並非重點，最重要的是現在有一個強大的行動，藉由確保侵略行動的罪行必定會被追究，來捍衛國際法治。俄羅斯的侵略行動，正正為翻轉近年的不安趨勢，提供了適當的條件。

要怎麼樣才能確保不錯失這個歷史性的良機呢？重建國際法治所需要的不僅止於重申國際法的重要性高於國內法與國內政策，為了使該法制體系可以繼續下去，其重建必須好好檢視它起初為何受到侵蝕。

其中一個受到侵蝕的原因，在對特別法庭提案的批評中被反應出來。有些法律學者表明特別法庭是一個糟糕的主意，因為它傳遞了「國際刑事最終都是選擇性的正義」這樣的訊息。有評論指出，以這種做法，國際法治會被顛覆，而非被強化。這是因為各國在點名俄羅斯的侵略行動時，本身作為卻表裡不一與雙重標準，而同時，其他國家明明犯下同樣嚴重的侵略行為，卻得以逍遙法外。

特別法庭支持者難以輕易反駁這樣的質疑。還有，民族主義者攻擊國際準則、機構與法院裁決，而各國也有部分擁有投票權的公民支持民族主義者的論調。這是因為有越來越多人認為國際法治是由西方帝國建構，列強在與自己的利益相符時援引國際法、在不符自身利益的時候又輕易忽略國際法。

如同我在另一篇文章中提到的，為了重建國際法治，這個質疑必須被完全接受及面對。此外還有一件事是十分重要的：這些援引法治的提議要被視為廣泛的、公平的多邊系統，而非只是一個單單由西方強權設計實行，用來打造戰後國際秩序的機制。不過，點出雙重標準的問題是一回事，而以此為由，反對設置特別法庭又是另外一回事了；後者將導向絕望的結果，把解決問題的方法與良善意圖對立。

一個重建的機會

懲罰俄羅斯入侵烏克蘭的特別法庭，將會是一個開始重建我們全球制度的務實方法，這符合前英國首相戈登．布朗（Gordon Brown）在他的新書《改變世界的7種方式》（Seven Ways to Change the World）所提倡的主張。布朗所提出的策略立足於普世價值，但這個策略會在一次次遇見問題時，為國際合作提供充分的理由。對改革的支持必須被贏得，而非被要求。各國必須展現領導力，並建立有承擔能力的聯盟，以說服政府與選民，共享國家主權利大於弊。

如今創建特別法庭的提議，並不是要創建並在其餘的各國實行新的國際規範。侵略行為是一個公認的國際罪行。現在必須說服人的是發展體制化機制以使侵犯罪得以被懲治。俄羅斯的侵略行動變成了一個意想不到的國際共識：在21世紀，如此嚴重的侵略行動不會再有罪不罰了。

下一步就輪到那些希望在這個議題上有國際領導地位的國家，尤其是英國、美國與許多歐洲國家。國際法治在全球都面臨了生存危機。不過，藉由發展支撐這個強大理想的體制化機制，政府可以展現出他們的決心與承諾遠遠多於紙上談兵。各國當政者有一個機會可以退一步想想現行國際法治面臨的雙重標準，可以重新檢視他們對於遵守他們自願承諾的義務，並且可以堅守國際習慣法的規範。

國際法始終如一的實行對每一個人都有好處，重建國際法治必須要有智慧的領導以及十足的耐心，而這項工作必須從現在就開始。

（翻譯： 梁東謀，責任編輯：賴昀）

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（原標題為《A Special Tribunal for Putin》文章未經授權，請勿任意轉載）

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