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《大家論壇》法德視角：歐盟經濟復甦基金 實現「漢密爾頓時刻」之鑰
雷西琳
● 英國倫敦大學商學院教授
● 歐洲央行研究部前主任
由德國總理梅克爾（Angela Merkel）和法國總統馬卡洪（Emmanuel Macron）提議設立的5000億歐元（約合5470億美元）新型冠狀病毒肺炎（COVID-19，舊稱武漢肺炎）復甦基金，被譽為歐盟的轉捩點，而這也是名副其實。
除了對經濟產生的切實影響外，提案重申了歐盟兩個最大經濟體對團結的承諾，從而為構建財政聯盟的進展奠定基礎。
提案的基本主張很簡單：歐盟將利用公共預算作為隱性擔保，從市場借入長期債務，然後把這些資金投入受新冠肺炎危機打擊最嚴重的地區、部門。
其中還有很多事項需要談判確定，例如哪些地方適用貸款或捐贈、需要附加何種條件、以及在多大程度上增強總財政能力。
一直反對這類舉措的「節儉四國（Frugal Four）」（奧地利、荷蘭、芬蘭和瑞典），無疑也必須有所妥協。
但是撇開這些考慮因素，在等待歐盟委員會審議該提案的同時，也有必要考慮法德提案（可能出現一些修訂）的施行，對歐盟可能造成的潛在長期影響。
特別是該提案將把關於歐洲財政能力以及歐元區貨幣財政政策協調的討論，導向何方？
是否是朝這個方向邁出決定性一步，並與時任歐洲央行行長德拉吉（Mario Draghi）在2012年宣佈歐洲央行將不惜一切代價挽救歐元的言論產生同樣重大的影響？
還是，這只是對目前危機進行的務實回應，劃定可達到的風險分擔極限？
此提案跨越了幾條歷史紅線，包括承擔歐洲債務到按需求（而非參照對歐盟預算的貢獻）實施轉移支付，以捐款代替貸款等。
原則上，它將最終實現廣為宣傳的團結目標。
此外，雖然並未包含在提案目標內，但歐盟將因該提案的實施而最終發展部分財政的維持穩定能力。
因為分配資金給與歐盟優先事項相一致的專案（例如可持續性和數位化）也是在對歐盟共同目標邁進的原則予以肯定，更可能激發民眾對更大程度一體化的支持。
然而，德國財政部長舒爾茨（Olaf Scholz）最近受訪時提到更廣闊的未來議程，包括建立歐盟層面的徵稅機構、實現相當程度的財政協調。
儘管這還不是財政聯盟，但卻表明歐盟正在朝這個方向邁進，也是自《五巨頭報告》（Five Presidents’ Report）在2015年呼籲完善歐洲經濟和貨幣聯盟（但最終最終不了了之）後的第一個訊號。
至關重要的是，此議程不僅得到了歐盟機構中技術官僚們的支持，也被法國和德國的政治勢力所認可。就像德拉吉的不惜一切代價時刻一般，取得進展的關鍵是來自德國的政治支持。
在2012年時德國的支持是有條件的，包括創設歐洲穩定機制（以確保歐洲央行對主權債券市場的干預將以條件性原則為基礎）和銀行聯盟（作為風險緩解工具）。
德國這次對新冠肺炎復甦基金的支援，則以另一筆大交易為依據：歐盟資助的專案必須與各項共同目標保持一致，並受集體監督。
那麼法德倡議是否暗示了一條通往共同財政能力的道路？這可不一定。
復甦基金的既定目標並未包括需求管理。
由於此基金針對的是歐盟而非歐元區，因此目的並非為了解決擁有共同央行卻缺乏相應財政機關所引發的諸多挑戰。
這些挑戰在2011年至2012年歐元區危機期間，暴露無遺，當時歐元區決策者始終糾結於是否實施朝向北歐的大逃亡，因此導致各國政府融資成本的巨大差異、以及貨幣政策間的傳導中斷。
這給了歐洲央行施加難以抗拒的壓力，要求從一個准財政面向導入政策，繼而招來了眾多關於歐洲央行超出職權範圍的指責。
為了解決這些問題，歐元區需要預算工具來充當嚴重危機的保險機制（自動財政穩定器），並支撐高效需求管理所需的貨幣、財政政策協調，尤其，在利率近零或為負的情況下，擬議的新冠肺炎復甦基金可實現此一目的。
但調整歐元區的貨幣和財政體制能力並非易事。
這需要高度風險分擔、讓渡部分國家主權，因此，很可能需要對歐盟條約進行部分修改。
而在法德提案中不去涉及這一問題的決定也是務實之舉。無論提案的目標有多麼雄心勃勃，它們在政治上都比旨在維護歐元穩定的歐元區架構改革更容易讓各方接受。
但是當前提交的這項復蘇基金可以為解決這些長期挑戰的行動爭取時間。儘管這並非其本意，但它可以創造足夠的歐盟財政能力來緩解對歐洲央行的壓力，還可以允許實施足夠大規模的臨時性轉移支付以在短期內應對新型冠狀病毒危機的不對稱影響。
倘若經濟持續下行，債務相對GDP的比率將不可避免地上升，這將再次凸顯實施歐元區改革的必要性，基金最根本的貢獻是改變討論的基礎，消除（或至少重新劃定）圍繞風險共同化、轉移支付受益問題的紅線。
每場危機都意味著朝著歐洲聯邦制又邁出了一步，但這還算不上「漢密爾頓時刻（Hamiltonian moment）」。歐盟條約遲早必須進行修訂，以建立有效的貨幣財政政策協調框架，保持歐洲央行的獨立性。
德國聯邦憲法法院最近的裁決認為，該國政府和立法機關因未能監控歐洲央行而違憲，這提醒人們，如果不修改歐盟的法律和制度基礎，很難取得進展，然而，實現這一步驟的政治條件卻尚未出現。
（原標題為《One Giant Leap for Europe?》文章未經授權，請勿任意轉載）
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