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#公衛 #防疫 #氣候 #新冠疫情

《大家論壇》IMF視角：制定債務與健康互換機制對抗全球流行病

馬祖卡托（Mariana Mazzucato） 2022年10月09日 07:00:00

馬祖卡托（Mariana Mazzucato）

●倫敦大學學院創新公用研究所創始主任

●世界衛生組織全民醫療經濟委員會主席

新冠疫情還沒有過去。如今我們有了疫苗和治療方法，也更加了解新冠病毒，因此2022年的夏天與2020年夏天可說截然不同，但這樣還是不夠。每週仍有15000人死於新冠肺炎，較貧窮的國家仍在努力調度疫苗、檢驗和診斷工具等等。此外，儘管專家警告下一場全球流行病到來只是時間早晚問題，但全球各國不論收入水準高低，都還是毫無防備。

自新冠疫情爆發以來，全球領導人都認知到有必要擴大協調、合作和集體投資，來加強疫情防範應變（pandemic preparedness and response, PPR）。去年6月，二十國集團（G20）根據高層級獨立小組的建議，決議新設一個金融中介基金（Financial Intermediary Fund, FIF），由世界銀行與世界衛生組織合辦，填補疫情防範應變每年105億美元的資金缺口。

許多人認為，金融中介基金是個早該來臨的契機，能改變我們如何共同因應公衛或氣候等涉及全球共同利益的問題。透過在治理上更具包容性的疫情防範應變支持體系，所有國家都參與決策過程，共同分擔責任，從相同的集體利益中獲利。過時又無效的「捐助者與受益人」（ donor-beneficiary）模式，把疫情防範應變僅僅視為又一項「發展」計畫；相較之下，新的體系將擺脫現況，使所有人正視，在防止全球爆發公衛危機之際，全球各國的需求、落差、利益和責任就算分配不均，卻都得集體承擔。

在較貧窮的國家和公民社會大力倡導之下，金融中介基金旨在展現一種更公正、平衡的治理模式，富裕的捐助國和其他參與國的決策權相等。不過，現在的問題在於，形式上的利益平衡能不能實際運作。如果中低收入國家不覺得對自己國內的疫情防範應變策略具有控制權，金融中介基金很快就會變成不受歡迎又麻煩的困擾。

如果資金援助並不多，這樣的結果就更有可能發生。不幸的是，世界銀行指出，金融中介基金現階段的認捐總額只有14億美元，僅相當於全球疫情防範應變每年資金需求的十分之一左右。

更糟糕的是，沒人能保證這類資金能長期持續，就像全球基金（Global Fund）、流行病防範創新聯盟（Coalition for Epidemic Preparedness Innovations）等機構面臨的增資困境一樣。「加速取得新冠防疫配套計畫」（Access to COVID-19 Tools Accelerator）主導COVAX疫苗平台，但它在2022年至2023年財政年度，仍面臨152億美元的資金缺口。金融中介基金最初展開資金籌募時，全球反應平平，且大部分似乎是從其他重要的全球公衛資金調撥而來，前景恐怕不妙。

此外，即使向短視近利的富國募款不成問題，金融中介基金也只針對全球疫情防範應變資金需求的一小部分。它遺漏一個重要領域，也就是各國的公衛體系。各國公衛體系對實施有效的疫情應對措施至關重要，但在新冠疫情之後，就算是最先進的公衛體系，也只能勉強應付。

例如，長期的全球疫苗接種計劃現在開始虧損，讓數以百萬計的兒童暴露在更嚴重的傳染病風險下。新冠肺炎還分走了重要公衛領域的資金，例如對抗愛滋病等等，如此一來又形成另一項巨大挑戰，也會增加感染新冠肺炎和其他疾病的風險。

金融中介基金若要在疫情防範應變上取得成功，就必須提供更多資金給中低收入國家的公衛體系，遠超過目前相對微薄、有限的14億美元目標，同時也需要更全面、創新的方法，提升較貧窮國家在財政上的餘裕，來投資公共衛生。舉例而言，巴貝多在總理莫特里（Mia Mottley）的積極領導下，即將成為第一個在主權債券中加入「疫情條款」的國家，讓他們得以在爆發疫情的狀況下暫停償債。這個點子，很類似巴貝多最近推行的天災條款，此前他們經歷一連串嚴重的颶風災情，後來在債務重組中納入此條款。

有鑑於當前的債務規模前所未見，又受通膨、糧食不足以及跟氣候有關的災難影響，不用說，這樣的條款當然有必要，中低收入國家應該一起開始採用。

至於國際貨幣基金（IMF），則應該帶頭制定更遠大的「以債務換健康」（debt-to-health swaps）機制，如此一來，各國就不必在購買重要藥物與償還歐美對沖基金之間躊躇不決。不言而喻，IMF也必須擺脫專斷、破壞性極大的緊縮方案，這種方案總是要求各國縮減公共支出、保留儲備金，就算是在該國徹底深陷氣候、公衛與社會經濟危機，岌岌可危之際。

在治理上更具包容性、資金充足的金融中介基金，能替全球帶來重大進展，替下一場流行病做好準備，但前提是大力改革全球公衛倡議的資金援助框架。如果缺乏更廣泛、直接的資助和救援行動，來穩定中低收入國家的經濟，那麼金融中介基金恐怕只是杯水車薪。

（翻譯：薛令婕，責任編輯：周昱君）

（原標題為《Failing the Pandemic　Preparedness Test》，文章未經授權，請勿任意轉載）